榷茶和茶马互市，是我国宋代乃至明清茶政的两项主要内容。所谓“茶政”，无非也就是国家对茶叶生产、贸易、税收等所颁布和制订的一些规定、制度、法令和政策等内容的总称。
换句话说，茶政也即政府对茶叶生产、运销的一种干预，是茶业一定发展的一种标志。如前所说，我国最初的茶政，建之于唐。
据考证，我国也即唐代的茶政，是从贡茶和征收茶税所开始的。
以贡茶和税茶的时间来说，贡茶比课收茶税的时间似乎还要早些。所以，如袁高和李郢等关于茶山贡茶诗中吟及的“阴岭芽未吐，使者牒已频”；“陵烟触露不停采，官家赤印连帖催”等诗句所示，这些贡茶的诏谕和碑文，也即构成我国最早的茶叶法规和茶政内容。
关于唐代税茶的情况，上节已经介绍，自裴休十二法提出以后，我国茶叶的法制，相对进入了一个比较稳定的阶段。但至唐末和五代，茶叶法制又复大乱。如后唐李禀时，“于各要冲设税茶机构，自湖南至京（今洛阳）六七区纳税，以至商旅不通”①。所以，入宋以后，一为国用未丰，需增加茶税收入；其次也为革除唐朝以来茶叶自由经营收取税制的种种积弊，故从北宗初年起，就逐步推出了茶叶官营官卖的榷茶制度和边茶的茶马互市这样两项基本国策。
或许有人会说，榷茶和茶马互市，不是在唐代就有了吗？是的，唐文宗时，王涯为司空，兼任榷茶使，大和九年十月颁令榷茶，但十一月王涯被杀，榷茶刚刚开始就夭折了。所以，榷茶和茶马互市，虽提出和见之于唐，但实际成制于宋。
１．榷茶的实施。榷茶是一种茶叶专卖制度，实质上也是一种茶叶税制。实行榷茶，一般寓税于中，不再设税。其实不是不税，本身首先把税利就考虑计算在内了。但是，国家或官府对榷茶之利，还不限于茶税，他们在垄断茶叶生产和贸易的过程中，通过低价向农民收购，高价向商人售出的手法，一买一卖，转手之间，除税额以外，还取得了惊人的差额；这也是其与茶税又同又不同之处。
宋代榷茶制度，前后有不少变化。但是，大体来说，宋朝榷茶的规定是，园户（山区种茶的农民）生产茶叶，先向附近的山场兑取“本钱”，采制以后，以成茶折交“本钱”；多下来的茶叶，不准卖给别人，要悉数出售给山场。至于茶商买茶，也一改过去向产区农民直接收购的习惯，而是先向榷货务交付金帛，然后凭券到榷货务货栈和指定的山场兑取茶叶再运销各地。
宋代榷茶，始于乾德二年（９６４），是年诏在京、建、汉（汉阳）、蕲口（今湖北蕲春）各置榷货务①开始榷茶。第二年，又以苏晓为淮南转运使，“榷舒、庐、蕲、黄、寿五州茶货，置十四（一作四十四）场，一萌一蘖，尽搜其利”②。
这是宋代开始榷茶的情况，其榷货务和山场不断变更，直至太宗太平兴国年间，才相对稳定为六务十三场。其六务为江陵府（今湖北江陵）、真州（江苏仪征）、海州（江苏连云港）、汉阳、无为和蕲口。十三场是蕲州的王祺、石桥、洗马、黄梅，黄州的麻城，庐州的王同，舒州的太湖、罗源，寿州的霍山、麻埠、开顺口和光州的商城、子安等。
宋朝是一个长期在辽、金和西夏侵扰、威胁下被侮苟安的朝代。
所以，作为其敛财来源之一的榷茶制度，也常随政治和军事形势的变化而有所变动。如最初的榷茶，只限江淮和东南一带，川峡、广南，听民自买自卖，禁其出境。但是，至嘉祐四年（１０５９），废榷茶改行通商法（徽宗崇宁后又复榷东南茶叶）。至熙宁七年（１０７４）“天下茶法既通，而两川独行禁榷”；也即全国其他地方可随便买卖，原来不榷茶的川峡一带，反倒增设提举司，“榷川茶以换取边马”实行起榷茶来了。再如商人向榷货务购茶，先前只须交付金帛，雍熙后，由于兵战需要，就改令商人输粟京师，或纳粮于边塞，然后再按值付券，准予兑卖荆湘、江淮茶叶；这也即北宋时一度所推行过的贴射，三说和四说诸法①。总的来看，宋代榷制，在徽宗以前，变化较多且乱，崇宁四年（１１０５）推行引制以后，开始比较稳定下来。引法分长引和短引两种。长引在商人交纳银钱边粮以后，由榷货务发引自买于园户，然后返销引面注明的远方州军。短引只限于产地和邻近州县出售。
崇宁以后，南宋、元、明和清代，虽然有时也短期实行过税茶或其他榷制，但基本上都仿效和沿用北宋这种引制，直至咸丰（１８５５—１８６６）以后，清廷被迫允许外商在我国腹地开厂设栈，引法渐废，榷茶才最后为厘金和其他捐税所替代。
２．茶马互市的成制。茶马互市，是我国唐宋至明代时在边境少数民族地区施行的一种以茶易马的贸易制度。我国内地有茶缺马，北方和西北少数民族地区，又多马和无茶，故我国历史上的边茶贸易，长期就多采用以茶易马或以马换茶的交换形式。
从文献资料来看，早在唐代，就有“回纥驱马市茶”的记载。但是，不说唐代，即便五代和宋朝初年，这种茶马交易，也未成为定制。因为至宋朝初年，与边疆少数民族博马，主要还是用铜钱。至宋太宗太平兴国八年，盐铁使王明才上书：“戎人得铜钱，悉销铸为器”，这样乃设“买马司”，正式禁止以铜钱买马，改用布帛、茶药主要是茶来换马。这可能也是我国由国家最早制定的茶马互市的政策。在设买马司的同时，于今晋、陕、甘、川等地广开马市，大量换取吐蕃、回纥、党项等族良马。神宗熙宁七年，在四川也推行榷茶，于川（成都）、秦（甘肃天水）分别设立茶司和马司，专掌以茶易马之务。
南宋时，吴曾在《能改斋漫录》中形容说：“蜀茶总入诸蕃市，胡马常从万里来”，就是描写熙宁建立茶、马司以后的情况。至“绍兴初，陕西失守，……乃奏合四司为一司”①；即朱高宗赵构，诏并川秦茶马四司为都大提举茶马司。
所谓都大提举茶马司，《宋史·职官志》称：“掌榷茶之利，以佐邦用；凡市马于四夷，率以茶易之。”此机构设立以后，南宋茶马互市的机构，就相对固定为四川五场，甘肃三场这八个地方。川场主要用来与西南少数民族交易，所换马匹，大都用来作役用。秦场全部用来与西北少数民族互市，所博马匹高大健捷，主要用之以为战马；这也是当时茶马互市的重点所在。
元朝不缺马，边茶主要以银两和土货交易。明代初年，恢复茶马互市，一直延续到清代中期，才渐渐废止。由上述榷茶和茶马互市，我们从茶政的建设上，同样也能看到宋代在我国茶业史上所具的承前启后的作用。
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